Asse V - Sviluppo urbano sostenibile
La strategia di sviluppo urbano sostenibile, coerentemente con l’Accordo di Partenariato, ha come driver di sviluppo il tema dell’inclusione sociale in ambito urbano.
La consapevolezza dell’esistenza di quartieri di edilizia pubblica, nell’area metropolitana milanese, caratterizzati da degrado degli edifici (strutture fortemente ammalorate), non adeguatezza degli appartamenti a standard abitativi sufficienti, dove si concentrano popolazioni fragili (principalmente anziani ed immigrati) spesso con insufficienti risorse economiche (bassi livelli di pensione, disoccupati, ecc.) e dove lo spazio pubblico (strade, piazze, edifici non residenziali, ecc.), anch’esso oggetto di degrado, è luogo di pratiche anche illegali (spaccio, furti, ecc.), ha portato l’amministrazione regionale a dedicare un Asse a tali ambiti urbani. Si riconosce inoltre che, per le persone, abitare in un quartiere multiproblematico può essere causa di stigma sociale e una limitazione alle esperienze personali, che possono avere riflessi sulle capabilities impedendo, alla lunga, agli abitanti di tali quartieri di migliorare la propria condizione sociale.
Per agire in questi quartieri, riconosciuta la non sufficienza di un approccio mono disciplinare incapace di affrontare tutti i problemi che li si concentrano, si è optato per un Asse integrato che riqualifichi gli edifici residenziali pubblici (OT9), migliori le dotazioni pubbliche (OT4) e agevoli la costruzione di una micro economia di quartiere, che dato l’ambito, si ritiene debba essere socialmente orientata (OT 3). Alle azioni dell’Asse V si coniugheranno azioni di carattere sociale finanziate con l’FSE, sempre al fine di migliorare anche l’offerta dei servizi sociali in un’ottica di inclusione.
L’Asse unico integrato ha anche il compito di affermare l’importanza del coordinamento di azioni di riqualificazione urbana, nel senso più classico del termine, con azioni per l’inclusione sociale che si rafforzano reciprocamente in un contesto urbano di unitario. Si ribadisce che fornire servizi “sociali” ad abitanti di quartieri degradati abbia un debole impatto sul loro stato di inclusione se non si lavora contemporaneamente anche sulla qualità degli spazi urbani e abitativi. L’integrazione e la coerenziazione delle azioni con la governance, le diverse risorse e i tempi attuativi sarà garantita attraverso accordi negoziali tra AdG, Autorità Urbana ed eventuali ulteriori stakeholder per progetti unitari.
Da un punto di vista operativo l’esigenza principale è quella di rendere subito accessibile e disponibile il set di strumenti e la quantificazione delle risorse in gioco per facilitare la progettazione e l’attuazione delle azioni in un quadro di contesto che indirizzi verso politiche trasversali ed integrate, capaci di mettere in sinergia tutte le dimensioni della sostenibilità.
Si ritiene, infine, che l’Asse prioritario unico permetta un miglior monitoraggio delle politiche grazie alla definizione di un tracciato comune di base che rende confrontabili pratiche programmatorie e risultati.
Azioni integrate per lo sviluppo urbano sostenibile
Il supporto allo Sviluppo Urbano Sostenibile nel POR FESR, in connubio con il POR FSE, è garantito dall’Asse prioritario V costruito per garantire trasversalità ed integrazione ai progetti di sviluppo urbano che saranno finanziati.
I progetti, che dovranno muoversi verso il riequilibrio sociale, economico, territoriale ed ambientale nelle aree urbane, godranno di una dotazione finanziaria complessiva di 60 milioni di euro sul FESR che sarà supportata, con progetti integrati, con 20 milioni di euro in carico al POR FSE per azioni coerenti con le finalità del Programma.
Il tema portante è l’inclusione sociale, declinata nella dimensione cruciale dell’abitare sociale quale trait d’union per la costruzione di progetti urbani di quartiere e di rete urbana. Nello specifico saranno temi di progetto: il ridisegno e la modernizzazione dei servizi per l’abitare (in particolare del patrimonio abitativo pubblico), l’inclusione sociale. La scelta da parte di Regione Lombardia di un driver chiave, l’abitare sociale, è motivata dalla rilevanza che la questione abitativa e la qualità della vita urbana hanno assunto negli ultimi anni a causa dei mutamenti demografici, della crisi economica della questione ambientale e della rinnovata domanda di policy urbane. La concentrazione nei Comuni di Milano e Bollate, con una focalizzazione solo su uno o più quartieri identificati a prevalente edilizia economica e popolare, è dovuta all’emergere del tema abitativo nel capoluogo lombardo, dove si concentrano molta della domanda abitativa lombarda, ampie aree urbane bisognose di recupero ed anche potenzialità di sviluppo in chiave smart city che possono aprire a nuovi modelli per l’abitare sociale.
I progetti di sviluppo urbano dovranno esprimere una strategia al 2020, capace di orientare la programmazione e la progettazione, e saranno costituiti da azioni - afferenti a tutti gli Obiettivi Tematici dell’Asse V - selezionate dall’Autorità Urbana. Regione Lombardia garantirà, oltre i risultati attesi dagli interventi, la coerenza con la programmazione, i tempi per la fase di selezione, la qualità e la progettazione della spesa, un percorso costruito allo scopo di aumentare le capabilities progettuali dell’ente, la condivisione degli obiettivi e la partecipazione con i cittadini e i city users.
Luogo di concentrazione territoriale della strategia saranno i Comuni di Milano e Bollate, individuati singolarmente come Autorità Urbana a cui spetterà la selezione delle operazioni ai sensi dell’art. 7 del Reg. (UE) n. 1301/2013, sulla base dei principi guida di cui alla sez. 2.A.6.2. dell’Asse V, da proporre alla AdG che svolge ruolo di verifica di ammissibilità consentito dall’art. 7 c. 5 del citato Reg. Nella fase di dialogo negoziale tra AdG e Comune di Milano, si ricercherà la complementarietà tra POR e PON METRO coordinando le azioni dei due programmi.
In particolare, sebbene cambi la dimensione territoriale dei due PO (il quartiere per i POR, la città per il PON), sarà possibile l’integrazione sia tramite azioni complementari (il PON promuove Agenda digitale e mobilità, non inserite nell’ASSE V del POR che invece promuove l’impresa sociale non definita nel PON) che coincidenti (il PON come l’Asse V del POR sostiene il risparmio energetico, la riqualificazione degli edifici residenziali pubblici e azioni per l’inclusione sociale in quartieri ERP e per comunità marginalizzate, come indicato invece nel POR FSE).
La scelta di integrazione in un unico Asse è coerente con quanto previsto dall’Articolo 96 del Regolamento (UE) n.1303/2013 e dall’articolo 7, paragrafo 2 del Regolamento (UE) n. 1301/2013.
Analisi di contesto e opzioni strategiche
La recente evoluzione dei sistemi urbani lombardi – letta dai mutamenti demografici, dall’emergere delle nuove povertà, dalle ripercussioni della crisi economica sui comparti del commercio e dell’edilizia, dalla nuova domanda di policy ambientali – rappresenta un’opportunità per il riposizionamento strategico degli assets territoriali. In questo contesto, la presente strategia per le Aree Urbane del POR FESR, in sinergia con l’AdP, è stata impostata per affrontare il tema dell’Inclusione Sociale attiva con il focus sulla dimensione dell’abitare sociale.
Luogo di concentrazione territoriale saranno i Comuni di Milano e di Bollate, individuati come contesto di eccezionale rilievo per la dimensione socio economica e la peculiarità della domanda abitativa in termini quantitativi, nonché per la varietà e la capacità di sperimentazione delle policy sul tema abitare sociale dimostrata nel tempo.
Il rapporto 2011 dell’Osservatorio sull'esclusione sociale della Lombardia evidenzia che il tasso di povertà materiale a Milano sia pari al 12,3%, (+2 punti rispetto al 2010; +4,9 sul 2009); il valore più alto tra i capoluoghi lombardi.
Il quadro si acutizza nei quartieri di edilizia pubblica (ERP) dove lo squilibrato rapporto fra alta domanda e bassa offerta pubblica ha determinato la concentrazione di soggetti multi-problematici, selezionati per l’assegnazione degli appartamenti con graduatorie costruite sul grado di disagio sociale, in ristretti ambiti urbani.
La recente ricerca “Articolazione territoriale del fabbisogno abitativo” (Éupolis 2013) che evidenzia come Milano presenti il maggior indice complessivo di fabbisogno abitativo nel contesto regionale[12] e come questo sia più grande del 28% rispetto al secondo capoluogo di provincia lombardo (Brescia). Milano, in questo periodo di crisi che ha portato all’aumento degli sfratti per morosità in Lombardia, ha visto nel solo 2012 oltre 2.600 provvedimenti di sfratto, pari al 22% del totale regionale e più in generale all’acuirsi della “questione abitativa”. L’influenza del polo milanese sulla dimensione dell’abitare del suo hinterland, dovuta al ruolo rilevante di questo particolare sistema, attrattore di economie e persone, è leggibile nella contiguità spaziale del disagio abitativo. La sopracitata ricerca (Éupolis 2013) ha individuato nella prima cintura milanese un rilevante peso del disagio abitativo: in questo contesto si concentra la quasi totalità dei comuni a fabbisogno abitativo “Critico” in Lombardia in un contesto generale di fabbisogno “Elevato” o “In aumento. Queste analisi hanno spinto a concentrarsi quindi sul polo urbano milanese nel suo complesso, definito da città e prima cintura.
Saranno quindi promosse politiche integrate di riqualificazione urbana, alla scala di quartiere, agendo su edifici residenziali pubblici, valorizzando luoghi per la cittadinanza attiva (scuole, luoghi per lo sport, per l’inclusione, ecc.), migliorando gli spazi pubblici di relazione tra città e quartiere, coordinandosi con azioni immateriali per l’inclusione, il riposizionamento e la demitizzazione dei contesti urbani degradati o più fragili che saranno finanziate a valere sul POR FSE. I quartieri e le aree urbane interessate dovranno dialogare col contesto urbano tramite le azioni promosse dal Programma Operativo Nazionale (PON) METRO dedicato all’Area metropolitana milanese.
I driver chiave di progetto, derivanti dall’Accordo di Partenariato, valorizzati con la traccia delle politiche per l’abitare sociale, sono: il ridisegno e modernizzazione dei servizi urbani (OT 4); l’inclusione sociale (OT 9); il rafforzamento della capacità delle città di potenziare segmenti locali pregiati di filiere produttive globali, con attenzione alla dimensione sociale di impresa (OT 3). Alle progettualità sarà richiesta attenzione all’innovazione sociale, alla tutela e valorizzazione degli ecosistemi urbani e del patrimonio storico-culturale, paesaggistico e naturale.
Specificità della Lombardia in sintesi
La tensione abitativa in Lombardia è sensibilmente salita nel corso degli ultimi anni. Gli scenari al 2018 vedono sulla necessità di ERP in regione salire a circa 400.000 alloggi, di cui ben il 50% collocato territorialmente nell’area metropolitana milanese.
Tra i vari indicatori di questa situazione che determinano questo dato si rilevano:
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l’incidenza media delle spese per l’abitazione per le persone in affitto nel 2011 sul reddito familiare è stata del 29% (Eupolis su dati ISTAT), vicina alla soglia del 30% considerata dalla BCE il limite critico. Vengono raggiunti livelli elevati fra famiglie a bassa intensità lavorativa (72%), a basso reddito (57%) e monoparentali (48%);
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le dinamiche degli sfratti, ad oggi eseguiti in primis per morosità. Fino al 2011 erano dovuti in egual misura alla morosità e alla finita locazione, oggi, quest’ultima interessa solo l’8% dei casi, mentre la morosità pesa per il 90%. Nel comune di Milano nel 2012 sono stati emessi oltre 2.600 sfratti. Con i circa 1.300 sfratti eseguiti nel resto della provincia rappresentano il 33% del totale regionale;
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il significativo numero di domande presentate per l’accesso ad alloggi ERP. Nelle graduatorie regionali, al 2012, risultavano circa 56mila domande. La provincia più colpita è Milano (42% della domanda regionale). Il 96% delle domande è per il canone sociale;
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le difficoltà dell’offerta pubblica: vi è un elevato numero di abitazioni ERP non assegnabili (circa 6.000). Su ALER Milano, su un totale di circa 56.000 alloggi, circa 45.000 abbisognano di opere di manutenzione (lo stato manutentivo degli edifici è: per il 6,5% di questi insufficiente, scadente per il 57,5%, mediocre per il 36%). Circa il 50% di tali edifici si concentra nella sola città di Milano. Per far fronte a tali necessità si stima un fabbisogno pari di 1.200 milioni di euro.